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　　開發(fā)區(qū)建設作為我國改革開放的成功實踐，為推動區(qū)域經濟社會發(fā)展起到了重要的引領和支撐作用，其中最關鍵的因子就是開發(fā)區(qū)精簡高效的管理體制釋放了發(fā)展活力。經過30多年的運行，受各種主客觀因素影響，開發(fā)區(qū)創(chuàng)辦之初“小機構、大服務”的管委會體制優(yōu)勢明顯弱化，嚴重制約了開發(fā)區(qū)的運行與發(fā)展。

　　在全面深化改革的新形勢下，開發(fā)區(qū)作為體制創(chuàng)新的“探路者”，應將先行貫徹國家意志與實現(xiàn)園區(qū)持續(xù)發(fā)展結合起來，以深化管理體制改革再塑發(fā)展新優(yōu)勢，真正成為承擔國家使命、率先轉型升級、帶動區(qū)域發(fā)展的重要支撐。

　　堅持一體化管理

　　開發(fā)區(qū)作為我國產業(yè)培育的重要平臺，其管理體制是否科學有效，是保持活力的關鍵所在。

　　因此，要堅持有利于探索體制改革新路徑、有利于當好產業(yè)建設排頭兵、有利于提高開發(fā)區(qū)經濟競爭力的原則要求，與依法行政理念相一致，與政府簡政放權相銜接，與現(xiàn)代市場經濟相適應，按照黨務與政務一體、事務與權力一體、管理與服務一體的思路，突出產業(yè)發(fā)展職能，堅持“授全權、負全責”原則，賦予管委會更大的自主發(fā)展權、自主改革權、自主創(chuàng)新權，真正將開發(fā)區(qū)打造成區(qū)域經濟開放開發(fā)主體。

　　一是立法規(guī)范。目前，國家法律沒有對開發(fā)區(qū)管委會的行政主體資格予以明確的立法界定，造成開發(fā)區(qū)管理體制缺乏規(guī)范性和穩(wěn)定性。在目前國家層面立法暫時難以出臺的情況下，因地制宜制定出臺省級《開發(fā)區(qū)條例》，通過地方性法規(guī)形式明確開發(fā)區(qū)的功能定位及行政主體地位、組織管理體系、管理職能權限等內容，建立法治框架下開發(fā)區(qū)和政府的委托代理關系，解決開發(fā)區(qū)管理職能“缺位”“錯位”問題，為開發(fā)區(qū)管委會作為一級“法定機構”實施一體化管理提供法理支撐。

　　二是事權一致。堅持把開發(fā)區(qū)作為經濟發(fā)展的特區(qū)，統(tǒng)籌處理全面放權與依法依規(guī)、封閉運行與指導監(jiān)督的關系，實行歸口管理，通過授權、委托、代理等方式賦予管委會行使同級政府的經濟社會管理權限及相應的經濟發(fā)展、市場監(jiān)管、社會管理與公共服務職能，代表同級政府對開發(fā)區(qū)范圍內的各項具體事務實施統(tǒng)一領導和管理，變“條塊分權”為“事權統(tǒng)一”。選優(yōu)配強開發(fā)區(qū)領導力量，注重保持開發(fā)區(qū)領導班子特別是管委會主要領導相對穩(wěn)定，增強開發(fā)區(qū)自主發(fā)展能力和持續(xù)發(fā)展能力。管委會作為一級在授權范圍內獨立運行的經濟管理主體，聚焦產業(yè)建設主業(yè)，探索運用權責清單、負面清單、服務清單、監(jiān)管清單“四張清單”的管理模式，再造行政權力運行標準和流程，為企業(yè)投資經營提供便利化規(guī)范化專業(yè)化服務。

　　三是理順關系。著眼改革目前管委會“條塊分割”的機構設置，建立一個自成體系、職能完整、獨立運行的管理機構，深化放管服改革，創(chuàng)新彌合開放區(qū)“以塊為主”體制與政府部門“條塊銜接”體制的關系，對涉及規(guī)劃、國土、財政、稅務、工商、公安等職能部門在開發(fā)區(qū)設有派出機構的，按照“能放則放、應放盡放”的原則要求，采取“2號章”形式將本部門行政審批權限依法下放派駐機構(政府職能部門為“1號章”)，或推行開發(fā)區(qū)承接相關職能部門行政權力事項清單動態(tài)管理制度，以“托管”模式將派駐機構劃轉為管委會內設機構予以統(tǒng)一管理，實現(xiàn)各項管理職能獨立高效運轉，行政審批事項在園區(qū)內辦結，增強開發(fā)區(qū)獨立運作能力及管理服務功能。

　　堅持效能化運行

　　應堅持效能導向，探索創(chuàng)新適應開發(fā)區(qū)發(fā)展需要的管理構架、業(yè)務模式、人事制度及激勵機制，從體制上解決開發(fā)區(qū)機構膨脹、運轉不暢、效能下降等弊端，重塑開發(fā)區(qū)體制機制新優(yōu)勢，促進工作效率提速、服務企業(yè)提質。

　　一是構建“網絡中心型”的管理模式。堅持“一網聯(lián)通、流程管理、統(tǒng)分結合、精簡高效”，拓展智慧園區(qū)建設，以網絡信息技術為支撐，整合現(xiàn)有業(yè)務信息平臺，構筑互聯(lián)互通的一體化工作平臺，以其為支撐建立“管委會—內設機構—服務中心”為主線的三級行政管理架構，并采取以服務流程定工作流程、以工作流程定業(yè)務職能、以業(yè)務職能定工作席位、以工作席位定具體人員的辦法，形成職責明晰、交互合作、縱橫一體的網絡化、流程化、團隊化管理體系，實現(xiàn)管理扁平化、工作標準化、運轉高效化。其中，內設機構在上級編辦部門核定的編制總量范圍內，按照“突出經濟管理職能、黨政合署辦公、不搞上下業(yè)務對口”及“大部門、寬職能、綜合性”的思路，按規(guī)劃建設、經濟運行、投資促進、科技創(chuàng)新等四大支撐體系，綜合服務、人才服務、社會服務等三大服務體系及市場監(jiān)管、內部監(jiān)督等兩大保障體系，由管委會根據(jù)實際需要靈活設置職能部門，堅持事責權相統(tǒng)一原則自主配置工作職能，主要履行發(fā)展規(guī)劃、政策法規(guī)、年度計劃的研究制定及業(yè)務指導、統(tǒng)計分析、監(jiān)督協(xié)調職責，推動內設機構工作模式由“包打天下”向“專司主營”轉變。服務中心作為管委會的二級機構及實施一線，與內設機構形成工作前后臺的關系，堅持目標管理、自主營運、風險管控原則，視情設立招商中心、產業(yè)促進中心、創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)服務中心、投融資服務中心、土地開發(fā)中心、公共資源交易中心、中介組織管理中心、政務服務中心、社會保障中心等若干服務平臺，為企業(yè)和群眾提供一站式服務，從而理順管委會工作機構管理與服務的關系，實現(xiàn)“管理升級、力量下沉、服務前移”。此外，為提高開發(fā)區(qū)管委會重大事項決策的科學化水平，應推行“重大決策咨詢制度”，組織相關專家、企業(yè)家及專職咨詢機構參與決策預研，使各項咨詢建議更好地轉化為決策成果，推動發(fā)展。

　　二是再造“服務導向型”的工作流程。按照制度創(chuàng)新、服務集成、程序簡化、效率提升的思路，著眼為企業(yè)和群眾提供優(yōu)質高效服務，以工作流程再造為中心，重塑管理鏈和服務鏈。各部門根據(jù)崗位職責和服務項目，列出本部門責任清單和服務清單，對照清單，堅持職責、標準、制度、管理、考評一體，科學確定各項業(yè)務開展的步驟程序，形成關鍵業(yè)務流程描述，使崗位職責體現(xiàn)在流程中，規(guī)章制度融入在流程中，便捷高效落實在流程中，形成一個人人有職責、事事有程序、干事有標準、進度有控制、過程有痕跡、績效有考核的標準化工作流程管理體系，消除人浮于事、扯皮推諉、職責不清、執(zhí)行不力等痼疾，實現(xiàn)服務規(guī)范、運行有序、效率提高。尤其具有行政審批職能的部門，應圍繞“集成、實效”要求，打破原先審批權分散在各職能部門的狀況，推行“一枚印章審批”的集中審批模式，將工作流程細化到告之、受理、審查、流轉、決定、批復、督辦、立卷歸檔等具體環(huán)節(jié)和辦理每一個階段事項所需材料及辦理時限，做到環(huán)節(jié)最少、效率最高、服務最優(yōu)。

　　三是營造“績效驅動型”的創(chuàng)業(yè)生態(tài)。借鑒現(xiàn)代企業(yè)人力資源“契約型”管理的做法，推行干部編內任職與崗位聘職相分離、干部人事檔案管理與合同聘用管理相分離、檔案工資與實際薪酬相分離的“雙軌運行”管理，搞活用人制度，完善激勵機制，營造良好生態(tài)，讓每個人都能充分釋放自己的潛能，創(chuàng)造卓越的業(yè)績。建立以全員聘用為核心的人事管理機制，除黨工委、管委會、紀工委負責人由上級組織部門任用外，其余均按照因事設崗的原則，科學設置各部門領導職位和工作人員崗位數(shù)，逐一對應編制崗位說明書，采取競聘上崗、雙向選擇、定期考核、末位淘汰等辦法，形成能者上、庸者讓、劣者汰的選人用人導向，推動人事管理由“身份管理”向“崗位管理”轉變，由“行政關系”向“聘任關系”轉變。

　　同時，建立開發(fā)區(qū)與黨政機關的干部交流長效機制，解決開發(fā)區(qū)干部“晉升通道窄”問題。通過公開選拔方式，面向社會招聘各類優(yōu)秀人才到開發(fā)區(qū)工作，改變開發(fā)區(qū)選人用人渠道單一的窘境。對招商、創(chuàng)業(yè)孵化、投融資等服務中心的管理團隊探索推行職業(yè)經理人制度，實現(xiàn)“讓專業(yè)的人做專業(yè)的事”，多措并用優(yōu)化人力資源結構，為開發(fā)區(qū)持續(xù)發(fā)展提供堅實的人才支撐;建立以績效考核為核心的激勵體系，發(fā)揮考核評價的“指揮棒”作用，推行以工作業(yè)績?yōu)橹行牡摹皩嵖兞炕己?綜合評價考核”全員績效考評制，將績效考核結果與績效工資、評先評優(yōu)直接掛鉤，并作為職務調整、崗位變動以及聘用合同續(xù)訂、終止的重要依據(jù)，營造崇尚實干、注重實績、創(chuàng)先爭優(yōu)的良好氛圍;建立以績效工資為核心的薪酬體制，堅持“效率優(yōu)先、兼顧公平”的收入分配原則，打破身份年資限制，科學設計崗位職級體系，全員實行“崗位工資+績效工資”的薪酬管理。其中，崗位工資對應聘任崗位，參照國家現(xiàn)行工資政策規(guī)定予以確定;績效工資在依據(jù)開發(fā)區(qū)經濟發(fā)展水平動態(tài)確定績效工資基本系數(shù)框架內，綜合工作性質、聘用崗位及個人業(yè)績等因素分級分類予以確定，實現(xiàn)以崗定薪、按績取酬、優(yōu)績優(yōu)酬。

　　堅持模塊化服務

　　所謂模塊化服務，是指基于效率導向，通過集成各類服務要素搭建形成不同的服務功能模塊，為企業(yè)投資運營提供個性化、規(guī)范化、便捷化的綜合服務，以服務指數(shù)的提升推高產業(yè)發(fā)展能級。這也正是深化開發(fā)區(qū)管理體制改革創(chuàng)新的終極價值指向。

　　一是搭建審批服務模塊。以政務服務中心為載體，按照一個窗口流轉、一枚印章審批的思路，建立“規(guī)權、服務、監(jiān)管”三位一體的行政審批管理體系，堅持“清單之外無審批、法無授權不可為”的原則要求，圍繞項目建設、企業(yè)登記、投資服務等主題，編制本級行政審批項目清單并實行目錄化管理，推行“清單告之、一表登記、內部流轉、鏈條審批、限時辦結”的服務模式，對簡單事項實行立等審批，對聯(lián)辦事項實行一窗辦理，對關聯(lián)審批實行一章多效，對網上審批實行一次領證，尤其對重大項目的審批提供全程幫辦服務，實現(xiàn)“園區(qū)事園內辦結”。打破以往“申請材料齊全且符合法定形式后再受理”的傳統(tǒng)審批模式，結合申報單位誠信管理機制，簡化審批流程，將補充材料環(huán)節(jié)與審批環(huán)節(jié)并軌，推行行政審批“容缺受理”模式，為企業(yè)投資落戶開辟“綠色高速通道”。以強化智慧政務建設為牽引，開發(fā)“一網通辦”服務平臺APP客戶端，線上線下結合服務企業(yè)“零距離”。完善事中事后監(jiān)管體系，強化風險防控和問責機制建設，打造市場化法治化便捷化的營商環(huán)境，激發(fā)市場主體活力。

　　二是搭建公共服務模塊。應在完善生活性公共服務設施，提升開發(fā)區(qū)城市功能品質的同時，圍繞服務產業(yè)發(fā)展、促進企業(yè)創(chuàng)新，按照“政府引導、市場運作、共建共享、服務企業(yè)”的原則要求，將公共服務平臺植根于企業(yè)的經營價值鏈上，整合開發(fā)區(qū)政策、科技、融資、人才等服務資源，重點布局建設數(shù)據(jù)信息(同類產業(yè)共用共享的行業(yè)數(shù)據(jù)，以及為企業(yè)提供法律法規(guī)、政策、技術、產品、標準、人才、市場等各類信息服務)、研發(fā)設計、公共技術、科技金融、創(chuàng)業(yè)孵化、小試中試、檢驗認證、市場開拓、上市培育等生產性公共服務平臺，以產學研服務聯(lián)盟、中小企業(yè)服務聯(lián)盟、產業(yè)發(fā)展聯(lián)盟、技術創(chuàng)新服務聯(lián)盟等形式為園區(qū)企業(yè)提供模塊化服務，為企業(yè)運營創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境。同時，通過搭建具有開放共享效應的公共服務平臺，并以“服務券”方式補貼企業(yè)所需服務費用來降低企業(yè)經營成本，增強開發(fā)區(qū)宏觀規(guī)劃管理產業(yè)發(fā)展的話語權及影響力。

　　三是搭建中介服務模塊。國內外開發(fā)區(qū)發(fā)展實踐證明，完善的中介服務是開發(fā)區(qū)基礎服務體系的重要組成部分，也是提升開發(fā)區(qū)服務功能和效率的重要支撐。改革創(chuàng)新開發(fā)區(qū)管理體制，應進一步厘清政府與市場的邊界，加大服務外包力度，將可以由社會組織開展的業(yè)務放手交給中介組織，以“政府買單、中介服務、企業(yè)受益”運營模式，發(fā)揮中介服務在聯(lián)系聚集項目源、人才源、企業(yè)源和構筑技術創(chuàng)新體系等方面的橋梁作用，使之成為開發(fā)區(qū)管理與服務功能的有效延伸，實現(xiàn)“小管理、大中介、強服務”。管委會主要從政策制度方面鼓勵和支持社會力量創(chuàng)辦中介服務機構，規(guī)范中介服務機構從業(yè)人員資質標準和從業(yè)行為，促進各類中介服務機構充分發(fā)展、競爭有序、誠信經營。

　　(作者單位：昆明高新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略研究院)